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[4]肖国兴、肖乾刚：《中国自然资源制度创新的几个问题》，《环境保护》1995年第1期，第13页。

但是，包括我国在内，相关学术动向中，政策目的究竟应该如何具体化和类型化，相关的基准则尚欠清晰性。其二，由于单行的行政法律是以相关的行政组织为前提制定的，其具有将行政组织法所设定的任务和事项具体化的职责，因此，行政法学的各论可以根据行政组织的结构进行编制。

从过去存在的行政法学各论的情况看，其构成方法有别于总论所采用的行政的行为形式，各论的基础是行政目的。如前所述，迈耶理论本身固然在今日中国作用有限，但其法学方法发展至今的成果，同样有助于中国行政法学的理论体系建构。也正因为如此，一旦学术分析进入到具体行政领域的法制度之中时，从体系的角度往往会将体系的理论作为大前提去涵射具体行政法制度中的相关事项。另一方面又必须针对现实生活中不断复杂化的问题，直接进入各个具体的行政领域进行理论归纳尝试。例如，在司法审查阶段，仅仅从法定的形式要件的角度，显然无法在理论层面上区分征税行为与发放福利待遇行为的差异。

概括而言，当今在构筑行政法理论体系时，下述两方面的变化，已经成为必须考虑的内容。在这样的阶段，进行理论体系建构是既无传统可依凭，也无桎梏受羁绊，可以有相当大的自主性。在德国法中，行政行为一直被视作法治国下的目的性创设，自始就发挥着抑制行政恣意，强化法秩序安定的重要功能。

这却导致：一方面，行政行为学理在德国法中异常成熟完备。相对人也不再只是被管制的客体，同样成为分担管制功能和任务的主体。与先行裁决相同，部分许可中同样包含着一种情势变更的保留（Situationsvorbehalt）[99]，即这一决定只是行政机关对已决事实和利益的判断与权衡，仅具有暂时性的正确性，行政机关完全可在嗣后将其推翻。即便是之后发展起的行政合同学理，承认在传统行政行为之外，行政领域还存在双方法律行为，但其本质仍旧是将行政合同视为行政的一种行为手段，行政机关的意思表达仍旧居于核心，而相对方的一致意思只是无关紧要的 配料[35]。

[5] Schmidt-Assmann, Die Lehre von den Rechtsformen des Verwaltungshandeln, DVBL.1989, S.533ff. [6] 继受不足的概念来自于台湾学者黄舒 的启发，参阅黄舒芃：《变迁社会中的法学方法》（导论），元照出版有限公司2009年版。因此，不论公法/私法的区分究竟是一种先验的、历史的，还是一种制度的或技术的，它都构成了理解行政行为属性特征的思想前提。

[40]尽管此类行政行为的处理中涉及对第三人的行政法保护（verwaltungsrechtliche Drittschutz），但在行政机关——相对人的固定格局下，第三人仍旧以面目模糊的陌生人（Fremdkoerper）[41]时隐时现，行政如何在相互冲突的私人利益之间进行权衡，以及所有关系主体的法律地位如何确定等问题，几乎都未从根本上予以解决。典型的未型式化行为包括非正式协议、公布、沟通、协商和指示等。（一）新的行为模式的创设 如上文所引，针对行政行为的一项批评意见认为，行政行为理论虽在整体上提升了行政的可预测性与可计算性，却缺乏应对复杂情势的弹性，尤其是在现代社会下，行政机关越来越多地被要求针对各种风险进行评价估量并做出及时反应，上述弊端便尤显突出。参阅王岷灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第112页。

[117] Hartmut Bauer, Verwaltungsrechtslehre im Umbruch?Rechtsformen und Rechtsverhaeltnisse als Elemente einer zeitmaessigen Verwaltungsrechtsdogmatik, DV 1992, S.301. [118] Eberhard Schmidt-Assmann, Das Allgemiene Verwaltungsrecht als Ordnungsidee :Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung, Heiderberg, 2002, S.207. [119] 这一点与法律比较不同，后者的重点是探究不同国家之间的法制度差异，并寻求差异的原因。作为传统行政法中最重要的一环，行政行为无疑处于震荡的漩涡中心[58]。（一）学理继受的不足与行政行为教义学的缺失 相比德国法中的功能明确和意涵清晰，行政行为在我国学理中自始就面部不清，轮廓不明。这种法律效果的固化虽然促进了行政的稳定性、明确性和可预见性，但也在相当程度上限制了行政行为嗣后的发展可能。

1.暂时性行政行为 在各种新型行为模式中，暂时性行政行为（Vorlaeufiger Verwaltungsakt）最引人关注，其本质是行政机关在尚未完成相关事实的终局调查和确认时所做的阶段性决定。尽管尚不能对所遭遇的挑战一一做出有效回应，也还无法彻底消除学界关于行政行为已与复杂现实相互抵牾的担忧疑虑，但上述革新却让我们看到了传统行政行为学理调整与改革的可能，而这也使我们对于行政行为的未来怀有乐观的而非悲观的期待。

[29] 2.时间维度上：只关注静态意义的法律效果，不关注动态意义的整体过程 与民事法律行为一样，行政行为的酝酿和做出同样是一个动态的、整体化的过程。相较其他国家，由于我国尚未建立起体系化的行政行为教义学，因此，如何在充分发挥这一学理的积极功能时，亦对其局限保持警醒，并予以有效克服，从而进化和提升我国行政行为学理，同样是应予慎重对待的问题。

而外部的情势变化，尤其是行政活动在整体构造和风格样貌上的更迭，同样对其提出严峻挑战。[71]在风险社会中，行政必须完成风险防止、危害预防以及风险预防等诸项功能，与传统的危险排除不同，因为现代风险时时存在又无法准确估测，在很多时候，行政机关不得不在经验知识并不完全充分的状态下，对未决事实做出决定，而这不仅要求行政决定必须具有高度的弹性和应变能力，同样促使行政主动或被动地尝试挣脱传统行政行为的框架约束。德国法以行政行为作为行政的基本行为单元，并通过在其构成要件、法律效果等诸多方面的型式化和制度化工作，将其塑造为稳定明确的型式构造。（二）外部挑战 除体系内部存在巨大缺陷外，行政行为同样面临诸多外部挑战。其二、两个原本彼此独立的行政过程之后相互交织在一起。台湾学者将其译为行政命令，为凸显其一般化、抽象化特征，本文采用高家伟老师在其译著《行政法学总论》（Allgemeines Verwaltungsrecht）的译法。

因此，尽管迈耶在定义行政行为时，不合时宜地将行政权的相对方称为臣民，但他希望藉由行政行为的明确化功能而实现法秩序安定的构想，却使这一概念超越了威权国家（obrigkeitlicher Staat）的观念局限，成为与自由宪政思想相符的功能性创造。这一工作迄今并未中断，即使是在今日这一概念备受诘难时仍旧进行，而这也同样证明了行政行为自我革新的巨大潜能。

一项成熟自足的法教义学首先在概念意涵上应当是清晰的，在概念与概念的边界区隔上应当是明确的，但有关行政行为的概念谜团，抽象/具体行政行为的概念之争，至今都未在我国学理中获得彻底澄清。[110] 程序的分节和序列处理尤其应适用于如下两种情形：其一、整体决定太过复杂，之后难以剖析分明的。

因此，如果说行政行为作为行政法学的核心，始自迈耶的极力鼓吹，那么后世学者的型式化努力，则使德国行政法以行政行为为首要内容的趋向更加强化[14]。[121]而德国行政行为学理经过近百年的发展，的确已发展为如阿力克西所言的，概念清晰、逻辑周延、体系自足，层级多维，并拥有丰富制度仓储的法教义学整体。

鉴于传统行政方式法教义学对非型式化行为的疏忽，以及此类行为对法治行政的威胁，行政行为学理也尝试通过自身的修整来纳入对非型式化行为的规范。, 由此，自由还是安全便成为风险社会下行政不断面临的两难选择。（一）功能性 回溯历史，行政行为之所以能够成为德国行政法的核心，首先要追溯至创设者迈耶对这一概念的功能定位。在明晰了其功能性与目的性之后，这一概念的框架结构、内涵要素也会因此确定下来，学界因为不了这一解概念的功能特质所进行的随意生发，也会因此停止。

而对照德国经验，我国行政行为学理要达至体系化建构，需要概念的纯化、逻辑的周延、制度的衔接等诸多方面进行提升。既然我国的行政法同样以行政行为为基石，那么这一结论对于我国就同样适用。

当然，任何继受都会存在其界限，中国行政法也不可能完全临摹德国的样式，但这种适用界限的得出同样依赖于回溯脉络的考察和研究。[10] Gunther Winkler, Die Grundbegriffe des Verwaltungsrechts und die Normativitaet des Rechtsdenkens, in: Rechtswissenschaft und Rechtserfahrung, Forschungen aus Staat und Recht 105, 1994, S.41. [11] 有关行政的合法律性、可预测性、可计算性和可控制性这样的表述，在迈耶的《德国行政法总论》一书中俯首可拾。

迈耶将行政行为定义为从属于行政的政府裁决，并使其全面吸纳了判决 个体化与明确性（Individualisierung und Klarstellung）、规制性（Regelung）以及高权性（Hoheitlichkeit）的核心要素[12]。[87]即使在新兴的环境法、社会法等领域，我们可观察到的也只是规制工具、规制模式的多样化，而绝非规制任务的彻底放弃。

事实上，在德国宪法基本权理论中，基本权作为客观价值的学说早已对程序基本权进行了理论铺陈。此外，尽管这种形式法治观将法治简单地化约为法律的统治或根据法律的统治，并对于法律应具备的实质正义内涵，以及形式法治可能的危险都缺少必要省察，但它对于国家权力运作型式化、客观化的强调，恰恰为具有高度技术化的行政法提供发展契机。（一）内在局限 从内部而言，传统行政行为学理虽然有体系均衡、逻辑完整、制度严密的型式化优势，但仍旧不可避免地带有诸多局限： 1.框架设定上：只关注结果，不关注过程 作为一种法技术手段，行政行为将行政领域的主要活动纳入一种固定的行为构造下，并通过对其一般构成要件和法律效果的界定析分，为行政的适法性提供了方向指引和衡量标尺。行政方式法教义学尝试从无法预测的、变动不拘的多样性行政中，提炼出类型化的行为单元（Handlungsausschnitte），并使其遵守特定的法律要求，以及具备特定的法律效果[19]，而这种类型化努力又包含着两项基本诉求：首先是通过简化行政机关对于行为手段的选择困难，促使其有效地、客观地、合法地完成法定职责。

但如果据此就认为，国家/社会，行政意志/个人意思的距离理应取消，同样相当危险。为容纳更多的未型式化行为，行政行为在归类标准、构成要件、法律效果的衔接等诸多方面都需做相当的调试和修正，甚至要从整体上扩大现有的概念范畴，但这些改变是否会导致既有体系的涣散溃败，是否会使其彻底丧失作为法治国规制工具的性格[116]同样令人堪忧。

也在这个意义上，我们可以理解，德国行政法学为何一向对行政程序缺乏重视。这就导致，如何弥合应对风险与恪守法治之间的矛盾，又如何在确定性和可测性日渐丧失的前提下，维续行政行为对于行政适法性的控制功能，不可避免地成为现代行政法教义学必须应对的难题。

众多周知，新时期复杂的现实变化使传统行政法在整体上都受到巨大震荡。而这一点恰恰也是行政行为成为德国行政法的核心，并历经百年依旧长盛不衰的根本原因。